Støttet af Kulturministeriets bevilling til almenkulturelle tidsskrifter
Januar 2007
20 millioner sparet, basta!
Stop talgymnastikken. Der er sparet 20 millioner kr. på kulturområdet siden VK-regeringen trådte til i 2001, basta! Søndag Aften lægger hovedet på blokken: her er de rigtignoktigste tal.
Kulturministeriets samlede budget i Finansloven for 2001 var 3.861 mio. kr. I Finansloven for 2006 var dette steget til 4.339 mio. kr. Disse tal fremgår af Finanslove og Tillægsbevillinger for de pågældende år. Hertil vil alle, som prøver at gå ind i tallene for Kulturministeriet, være enige. Og herefter ophører al enighed.
Enhver sammensætning af tal fra flere finanslove kan tolkes på mange måder. Alt afhænger af øjnene som læser tallene, og hvordan disse fortolkes. Der er nemlig som regel slet skjulte hensigter med præsentationen af de forskellige tal. I den aktuelle talstrid mellem kunstnerorganisationen DJBFA og Kulturministeriet har DJBFA den tydelige hensigt at vise, at der er sparet for meget på Kulturministeriet, hvorimod ministeriet prøver at vise det modsatte.
Nedenfor gennemgås en række væsentlige beløb og forudsætninger for budgetdiskussionerne, primært med den hensigt at nå frem til så solidt et grundlag for de kulturøkonomiske diskussioner som vel muligt. Søndag Aften er hverken vismænd eller værdineutrale. Vi tror dog, at hverken Kulturministerium eller revisorvirksomheder vil finde anledning til at tilbyde os elementær indføring i offentlige budgetstrukturer.
Drop 2007
Diskussionen om udviklingen i Kulturministeriets økonomi tager udgangspunkt i Finansloven for 2001, fordi dette var den sidste Finanslov vedtaget af Folketinget under den tidligere SR-regering. SR-regeringen fremlagde et Forslag til Finanslov for 2002, men regeringen gik af, inden man nåede til vedtagelse af denne Finanslov. Den derefter vedtagne Finanslov for 2002 var den første (nedskærings-)finanslov fra den nye VK-regering.
Den mest aktuelle vurdering af den offentlige kulturøkonomi ville man få ved at sammenligne med den nu vedtagne Finanslov for 2007. Der er tre grunde til at hverken revisorer, kulturministerium eller Søndag Aften drager 2007-tal ind i analysen:
Finansloven for 2007 er godt nok vedtaget, men den er rent faktisk ikke offentligt tilgængelig i vedtaget form endnu.
Finansloven for 2007 indeholder en række konsekvenser af Strukturreformen, hvor områder flyttes rundt mellem amter, kommuner og stat. Mængden af mellemregninger bliver nærmest uoverskuelig med Strukturreformen.
Samtidig med Finansloven for 2007 gennemføres en væsentlig ændring i Finanslovens beregningsgrundlag på grund af den såkaldte Omkostningsreform. Denne reform betyder især, at anlægsudgifter ikke længere skal rubriceres som rene anlæg, men indgår i driftsbudgettet og afskrives over en årrække for de pågældende institutioner. Dette fører også til en uoverskuelig mængde ændringer.
Traditionelt har udgifter til anlæg været behandlet særskilt i analyser af de offentlige finanser. Det skyldes blandt andet, at en enkelt bevilling til nybyggeri kan give et helt fortegnet billede af økonomien. Enkelte institutioner kan pludselig tidoble udgiftsniveauet og så bliver al økonomisk analyse umulig. Det er blandt andet dette man søger at løse med Omkostningsreformen. I diskussionen om kulturpengene under VK-regeringen synes alle dog enige om at prøve at holde anlægsudgifter ude.
Pristalsreguleringer
En væsentlig fejlkilde i diskussioner om budgetændringer handler om pristalsreguleringer, altså hvor meget en institutions budget bør stige med fra år til år, for at den kan have det samme antal ansatte og i hele taget yde den samme service.
Pristalsreguleringer er i princippet altid fejlagtige, fordi de altid er baseret på gennemsnitsvurderinger. Hvis en given institution har en bestemt gruppe medarbejdere, som pludselig gennem overenskomst stiger væsentligt mere i løn end det øvrige arbejdsmarked, vil denne institution ikke kunne klare uændret service ved den gennemsnitlige pristalsregulering. Og da alle offentlige institutioner har forskellig sammensætning af udgifter (og indtægter), fordi medarbejdere er forskellige, geografi er forskellig, huslejeniveauer er forskellige, behov for nyanskaffelser er forskellige osv., så vil et givent gennemsnit (næsten) aldrig ramme helt plet for den enkelte institution.
I budgetsammenhænge er Staten dog nødt til at vælge nogle bestemte gennemsnit som udgangspunkt. Disse pristalsreguleringer baseres på skøn og vil altid være relevante at diskutere. I hvilket omfang snydes der på vægten? Når der snydes "for groft" vil ministerier typisk medvirke til en kompensation, men dette kræver god og konkret argumentation, eksempelvis er dette sket, når kulturinstitutioner har fået nye pensionsordninger for medarbejdere. Gennemgående vil de fleste institutioner føle, at reguleringen ikke er tilstrækkelig.
I den almindelige diskussion om Finansloven har pristalsreguleringen dog ikke været noget væsentligt emne i VK-regeringens tid. Der er ikke nogen grund til at tro, at VK-regeringen snyder mere på vægten end den foregående SR-regering. Det er heller ikke på dette punkt oppositionens kritik af regeringen viser sig. Den reelle statslige finanslovsdebat handler altså ikke om pristalsreguleringen.
I Finansministeriet opererer man med flere forskellige pristalsreguleringer, afhængigt af indholdet i den konkrete virksomhed: lønindeks, forbrugerprisindeks, generelt driftsindeks og nettoprisindeks. Søndag Aftens beregninger af Finanslovene fra 2001-2006 er gennemgående foretaget ud fra Finansministeriets Økonomistyrelses generelle driftindeks.
En mere differentieret indeksering ud fra de forskellige statslige reguleringsindeks ville give andre resultater, men næppe voldsomt anderledes. Kulturministeriets egen vægtning af de forskellige konti, institutioner og udgiftstyper, giver en samlet gennemsnitsregulering på 11,2% fra 2001-2006.
For at skære det ud i pap: Reguleres alle kulturministeriets udgifter med lønindeks, er den samlede regulering fra 2001 til 2006 12,7%, reguleres alle udgifter med forburgerindeks, er den samlede regulering fra 2001 til 2006 10,0%, reguleres alle udgifter med nettoprisindeks, er den samlede stigning på 10,8%. Reguleringen med generelt driftsindeks giver 11,7% (de forskellige årlige indeks er oplyst Søndag Aften ved forespørgsel hos Kulturministeriet september 2006).
Fra 2001 til 2006
Foretager man en simpel pristalsregulering af Kulturministeriets budget på 3.861 mio. kr i 2001 til 2006-priser (generelt driftsindeks), giver dette et budget på 4.313 mio kr. Følger man Kulturministeriets differentierede regulering fra 2001-2006, giver dette et 2001-budget på 4.294 mio. kr. (2006-priser). Som nævnt var Kulturministeriets budget i Finansloven for 2006 4.339 mio. kr. Hertil kommer Tillægsbevillinger i 2006 på 11 mio. kr. i løbet af året. Kulturministeriets budget er således steget med 56 mio. kr.
Dette er et ganske reelt udtryk for forskellene mellem Finanslovene 2001 og 2006. Kulturministeriet har flere penge at gøre godt med.
Dette er den måde Kulturministeriet foretrækker at se tallene på. I en kulturpolitisk sammenhæng er det dog mere interessant at vurdere udviklingen i forhold til de givne aktiviteter. Mest påfaldende: i Finansloven for 2002 etablerede man Kulturarvsstyrelsen, og i denne sammenhæng blev en række opgaver overført fra Skov- og Naturstyrelsen under Miljøministeriet. Samtidig med flytningen af opgaverne blev der flyttet penge fra Miljøministeriet til Kulturministeriet.
Kulturministeriet fik nye opgaver og flere penge, for at kunne løse opgaverne. Der har været en række af denne slags ressortflytninger mellem ministerier - og på den måde kan et ministerium jo få masser af penge, uden at det mærkes blandt brugere og medarbejdere i de "gamle" institutioner.
Der er i perioden 2001 til 2006 to væsentlige ressortomlægninger: i 2002 flyttede man fredningsopgaver fra Miljøministeriet til Kulturministeriet, i 2004 flyttede man tilskuddet til uge- og månedsblade (bladpuljen) fra Transportministeriet til Kulturministeriet. Kulturministeriet har opgjort de samlede ressortændringer til netto 140 mio. kr. som merudgifter (2006-priser).
Biblioteksloven
Ved Biblioteksloven i 2000 blev det besluttet at øge bloktilskuddet til kommunerne med 60 mio. kr. i 2001 og med yderligere 40 mio. til 100 mio. fra 2003. I 2006-priser anvendes således 46 mio. kr. mere til bibliotekerne end i 2001. Til dette er tre mulige indvendinger:
Beslutningen om denne udgiftsforøgelse blev truffet under SR-regeringen. - Ja, men VK-regeringen har ikke rørt ved dette. SR-regeringen havde lagt op til mange andre udgiftsforøgelser i Finanslovsforslaget for 2002, som VK-regeringen netop valgte at skære i.
En forøgelse af bloktilskud til kommunerne til biblioteksformål bliver ikke nødvendigvis brugt til dette formål. Og: meget tyder på, at kommunerne ikke har brugt disse merbevillinger til bibliotekerne. - Det er et problem for Staten, at man ikke kan styre kommunernes anvendelse af målrettede bloktilskud. Hensigten står dog klar: bibliotekerne skal have flere penge. Og i øvrigt har kommunerne i denne periode valgt at øge driftsudgifterne til andre kulturelle formål væsentligt mere, end det øgede bloktilskud gav anledning til.
Ændringer i bloktilskud til kommunerne fremgår ikke af Kulturministeriets del af Finansloven. - Ligesom nye opgaver til Kulturministeriet vurderes ud fra indhold og ikke formel tilknytning, vurderes øvrige dele af Finansloven ud fra indhold og ikke formalia. Et tænkt eksempel: Regeringen beslutter at imødekomme bogbranchens primære krav: momsfritagelse af bøger. Dette vil ikke kunne ses af Kulturministeriets del af Finansloven, men vil have en væsentlig kulturpolitisk betydning og er derfor relevant i en økonomisk analyse af regeringens førte kulturpolitik.
Skatteændringer
Ved VK-regeringens tiltrædelse var en række skattetekniske ændringer for kunstnere højt profilet. Kulturministeriet vurderer, at fradrag for donationer og afskrivninger for køb af kunst giver kulturlivet fordele for 30 mio. kr.
Der er ikke nogen tvivl om, at disse ændringer giver fordele. Kulturministeriets påstand om forbedring på 30 mio. kr. forbliver dog en udokumenteret påstand, som i høj grad kan kædes sammen med, at VK-partierne havde meget store forventninger til betydningen af disse omlægninger. Tænk på et tal - herfra tillader vi os at halvere effekten - så længe der ikke forefindes blot rimelig dokumentation. 15 mio. kr. forbedring.
Tipspengene
Tipspengene spiller en vis rolle for Statens finansiering af kulturudgifter. I 2001 var den årlige tipsbevilling til almen kultur eksklusiv heste- og brevduesport (se Hyp, hyp mine tipspenge) 248,9 mio. kr. (278,0 mio kr. i 2006-priser), i 2006 var dette steget til 280,6 mio. kr. Tipsbevillingen har således en lidt højere stigningstakt end den almindelige offentlige prisregulering. Reelt set er værdien af kulturens tipspenge steget med 2,6 mio. kr. (2006-priser) fra 2001 til 2006.
Licenspenge
Det er Kulturministerens opfattelse, at Folketingets medieaftalers bindinger til DR og TV2 også skal inddrages i analyser af den samlede kulturøkonomi. Altså, når Folketinget gennem medieaftaler pålægger DR og TV2 at bruge flere licenspenge til køb af dansk film, så nyder film- og kulturbudgettet godt af dette.
Her er det i høj grad et spørgsmål om øjnene der ser og altså et fortolkningsspørgsmål.
Her på stedet vil vi mene, at mediepolitik i en bredere kulturpolitisk kontekst ikke blot er et spørgsmål om penge til dansk film eller ej. Såfremt man inddrager licensmidlerne i sammenligningen af den offentlige kulturøkonomi, så bør man ikke kun begrænse sig til effekten for dansk film.
Ser man på Finanslovens filmområde bruges jo også penge til udenlandske film (godt nok begrænset, men de tæller med). De øvrige licenspenge, der anvendes til public service virksomhederne, er jo også kulturpolitisk begrundet: børnefjernsyn, dokumentar, aktualitet, underholdning. Kulturpolitisk har man valgt at sige, at det alt sammen er public service og dermed, at licenspengene skal finansiere dette. Kulturpolitisk er der derved ikke nogen forskel, om licenspengene går til danske filmskuespillere, danske journalister eller udenlandske medievirksomheder. Al public service vurderes lige - i vores målestok.
Kulturministeriet har heller ikke tidligere, eksempelvis i de årlige oversigter Kulturens penge, fremhævet visse dele af licensmidlerne som mere rigtige kulturpenge end andre. Ligesom man heller ikke vurderer bibliotekernes indkøb af dansk litteratur som en kulturøkonomisk særlig størrelse.
20 millioner sparet
I 2006-priser giver dette følgende ændringer:
Kulturministeriets budget er styrket med 56 mio. kr. fra 2001 til 2006.
Ressortændringer har givet merudgifter på 140 mio. kr.
Bibliotekslovens øgede bloktilskud giver merudgifter på 46 mio. kr.
Skatteændringer 15 mio. kr. bedre
Tipspenge giver 3 mio. kr. mere
Samlet set har kultursektoren 20 mio. kr. mindre i 2006 end i 2001 som følge af statslige beslutninger til de aktiviteter, som blev rubriceret som kultur i 2001 (i 2006-priser). Dette svarer til en besparelse på 0,5% af Kulturministeriets budget.
Da VK-regeringen fremsatte sit første Finanslovsforslag for 2002, indeholdt det besparelser på 162 mio. kr. ud over de besparelser på ca. 50 mio. kr., SR-regeringen havde foreslået. Efter Finansloven for 2002 var kultursektoren skåret med 235 mio. kr. (i 2006-priser). Langt størstedelen af dette beløb er siden kommet tilbage til kulturlivet.
